近日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）印發，這是中央層面首次對推進全國碳市場建設作出系統部署，明確了全國碳市場未來發展的總體目標和工作路徑，為發揮碳定價基礎性作用，市場機制助力經濟社會綠色低碳轉型，加快打造更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場保駕護航。
一、《意見》為全國碳排放權交易有序開展提供頂層制度指引和保障
全國碳排放權交易市場自2021年啟動上線交易以來，制度體系逐步健全，配額分配、交易、清繳等環節順暢運行，高質量完成了三個履約周期的清繳履約；交易方式逐步完善，2025年6月30日，全國碳排放權交易系統正式啟用單向競價交易方式。截至2025年7月底，配額累計成交量6.8億噸、成交額超467億元。碳價自48元/噸開市逐步上漲，最高超100元/噸，近期價格在72元/噸左右，市場活力穩步提升，推動行業減排效果逐步顯現，實現預期建設目標。隨著我國雙碳工作深入推進，對全國碳排放權交易市場建設提出新要求。《意見》對全國碳市場建設目標、重點任務、保障措施等方面做了系統性部署和要求，在全國碳排放權交易市場建設部分，提出了擴大覆蓋范圍、引入有償配額分配、豐富交易要素、深化市場機制、健全管理體系等關鍵要素的中長期規劃和目標，為全國碳排放權交易有序開展提供頂層制度指引和保障。
一是明確分階段目標，為市場參與主體提供穩定預期。《意見》分別設定全國碳排放權交易市場到2027年、2030年的建設目標和重點任務，不僅為市場建設發展提供了“時間表”和“路線圖”，也為企業主動開展配額管理制定與自身發展相適應的長期減排計劃提供明確預期。
二是完善市場交易機制，增強市場參與意愿提升活力。結合全國碳排放權交易市場現階段運行特點，《意見》從主體、產品、交易、監管等維度明確完善市場交易機制發展方向，以打造多層次、多樣化市場結構為目的，激發全國碳排放權交易市場活力，豐富市場機制價格發現、資源配置等功能，營造更加有效的市場環境。
三是強化支撐體系建設，確保減排助力作用有效發揮。《意見》系統構建了覆蓋監管、交易、服務等多個層面的市場支撐體系，完善了以中央統籌、上下貫通的監管架構；聚焦企業參與難點，提出優化交易基礎設施和服務流程，暢通交易等環節的堵點難點。為不同行業、不同類型的企業提供更加高效、便捷、低成本的參與路徑，推動高排放行業深度轉型，保障企業通過市場機制實現低成本減排。
二、市場建設步伐加快走深，促進交易活力持續釋放、資源配置能力不斷提升
（一）加快推進市場機制建設，釋放交易市場資源配置潛力
一是行業擴圍步伐加快。《意見》提出到2027年全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，在已納入了發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業的基礎上，加快擴圍步伐。對交易市場而言，行業擴圍一方面意味著交易主體數量快速增長、可交易配額總量持續上升，帶動市場規模躍升，另一方面促進跨行業配額流轉，使配額向碳排放效率更高或減排潛力更大的企業流動，推動市場形成多行業共融、跨行業競價的資源配置機制。二是碳排放雙控制度構建加快。《意見》提出到2027年對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制，到2030年基本建成以配額總量控制為基礎的全國碳排放權交易市場，進一步細化、壓實重點排放單位減排責任，為加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系奠定市場機制基礎。三是有償分配機制推行加快。明確穩妥推行免費和有償相結合的配額分配方式，有序提高有償分配比例，強化“排碳有成本，減碳有收益”的意識，促進企業的碳交易行為從被動履約轉向主動管理和戰略配置，充分發揮市場對資源的配置作用。
（二）大力推動市場活力提升，豐富碳市場層次與交易要素
一是拓展市場主體結構，構建多元參與格局。在持續推進重點行業擴圍的同時，穩妥推進符合要求的銀行、證券公司等金融機構參與交易，適時引入專業交易商、基金、信托等其他非履約主體，逐步形成多元主體共同參與、多層次市場協同演化格局，推動需求結構更加復雜、交易行為更加多元，為市場注入更多流動性和交易動能。二是推動交易產品體系創新，穩步提升金融服務碳市場能級。堅持碳市場作為控制溫室氣體排放重要政策工具的定位，充分發揮碳排放配額現貨市場在落實主體減排責任、降低全社會減排成本的作用，在配額現貨市場健康有效運行的基礎上，規范開展相關金融活動。《意見》明確支持以銀行為代表的金融機構開展碳質押融資，完善碳質押、碳回購等政策制度，反映出政策層面對企業碳資產融資便利性等現實需求的高度關注，幫助企業盤活碳資產，將碳資產轉化為低碳發展資金，更大程度激發企業低碳轉型動力。三是優化市場結構和交易機制設計，推動形成有效碳定價體系。隨著有償分配的開展，形成一級市場價格信號，與二級市場價格協同構建更為有效的碳定價體系。此外，《意見》明確提出建立儲備和調節機制、合理設置核證自愿減排量抵銷比例，賦予政府“碳市場調節工具箱”，充分發揮有效市場和有為政府“雙輪驅動”作用，平衡市場供需，引導形成價格水平合理的碳定價機制。
（三）全面構建市場管理體系，保障交易活動規范有序開展
一是加強橫向監管協同，保障市場管理全覆蓋。碳市場是一項復雜的系統性工程，涉及多領域、多部門，《意見》明確由生態環境部作為全國碳市場的統籌管理部門，會同金融、司法、市場監管等有關部門根據職責分工配合協同，形成全國碳市場全流程、全方位管理體系；二是落實縱向管理要求，強化中央統一監管體制。在對交易管理的具體要求上，提出完善市場風險防范體系、加強交易行為監管、完善信息披露，加大對擾亂市場秩序、操縱市場等違法犯罪行為的聯合打擊力度，營造穩定、透明、公平的市場環境，保障市場健康有序運行。
三、交易機構主動擔當作為，推動監管水平不斷增強、交易服務體系持續完善
《意見》的出臺進一步細化、實化各項全國碳市場發展任務，下一步，全國碳排放權交易機構將積極落實有關要求，為全國碳排放權交易市場的健康運行和持續發展提供支撐。
（一）健全交易監管體系，強化交易活動全程規范
支撐生態環境部建立健全全國碳市場監督管理體系，加強信息共享和執法協作，完善相關配套政策文件、管理制度及技術規范指南；交易機構發揮一線監管職能，對交易主體和交易活動進行規范管理，細化出臺交易風險防范、交易相關信息披露等配套細則，建立完善分級分類的交易風險識別和預警機制，及時采取相應的防范措施。推動建立交易機構與各地方主管部門、注冊登記機構等機構的協調工作機制，凝聚監管合力。
（二）加強市場能力建設，提升碳交易與碳管理水平
全國碳排放權交易市場未來參與主體既包括存在履約義務的重點排放單位，也包括金融機構等其他非履約主體。從國際和我國試點碳市場經驗來看，參與主體的多元化在提升市場流動性的同時，也帶來了市場的復雜性，對交易主體能力水平做出了更高的要求。面臨新形勢新要求，各交易主體應當做好入市準備和能力建設工作，嚴格遵守交易活動相關規則。重點排放單位要主動提升碳交易和碳管理水平，降低減排成本，推動低碳轉型。金融機構等非履約主體要主動了解碳市場交易要素和管理要求，規范有序的開展交易和相關金融活動，防范金融風險。交易機構也將升級能力建設培訓體系，提升參與主體的政策理解、交易操作與合規意識水平。
（三）完善交易服務功能，提升市場運行服務效能
基礎設施建設上，根據《意見》規定修訂出臺交易相關配套規則，夯實交易市場制度基礎。推動建設全鏈條、數字化、智能化的交易系統；交易要素上，進一步完善單向競價功能，拓寬企業配額交易渠道，支撐配額有償分配、協助開展配額處置等；研究完善支撐金融服務體系，根據主管部門安排探索碳質押、碳回購等業務創新；市場服務上，持續做好市場統一交易組織，做好市場統一價格發布等信息披露，進一步升級完善市場服務體系，深入了解企業需求，強化交易意向發布和匹配服務，促進交易和履約開展。國際合作上，積極參與碳交易機制國際交流與協作，提升我國在全球碳定價中的影響力。
四、總結
《意見》作為全國碳市場建設的頂層規劃文件，明確總體要求、提出主要目標、部署重點任務，不僅對下一步市場發展具有重要指導意義，也標志著全國碳市場即將進入轉型新階段，朝著市場主體多元、市場機制完善、支撐體系完備、監管力量全面方向邁進，進一步激發市場活力，為積極應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型、穩妥推進碳達峰碳中和提供重要支撐。
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